地方换届后，基建投资会否超预期？——解读“两会”财政政策
在防风险和汇率贬值压力并存的情况下，宏观调控所倚重的工具已由货币政策转向财政政策。我们结合“两会”《政府工作报告》《财政预算草案》以及财政部长肖捷记者会的最新信息，梳理分析2017年度财政政策。
摘要
1、从宏观调控角度来看，2017年财政政策的定调是要“更加积极有效”。从预算增速和赤字率等指标来看，一般公共预算内财政政策在“量”上基本符合预期，并无明显突破；亮点在于两方面：一是预算外准财政的加码，如地方政府专项债和政府性基金大幅增加；二是财税政策更加追求质量，在“结构性”上做文章。
2、2017年全国一般公共预算收入与2016年执行数同比增长5%；支出同比增长6.5%。财政收支增速缺口相对收窄(2015-17年分别为7.4%、2.9%、1.5%)。财政赤字23800亿元，比2016年高出2000亿元，但仍留有530-760亿空间。中央赤字与地方赤字仍按照上年65:35的比例进行划分。
地方政府专项债增至8000亿(未纳入赤字)，比上年翻了一倍。全国政府性基金预算支出比去年多出8622亿元，增速高达18.4%。
3、《草案》中2017年财政政策的第一项任务是“继续实施减税降费政策，进一步减轻企业负担”。包括：“营改增” + 针对小微企业和科技型中小企业结构性减税 + 其他涉企减费项目。静态比较显示，2017年企业减负总规模约为1.06万亿元。
4、在基准情形下，9%-10%的名义GDP增速要求2017年基建投资增速须达到16.4%，高于上年0.7个百分点；投资增量为2.5万亿元。实际中，考虑到地方政府换届周期、信贷超预期、PPP酝酿成熟等因素，预计全年基建投资规模或将达到18万亿元。增量基建投资对应的资金来源包括：预算内资金、地方债、城投债、专项建设基金、银行贷款、PPP等。我们分别作了展望。
5、除了继续完善“营改增”之外，财税改革在2017年可能难有大的实质性进展。房地产税未列入2017年立法安排。个税改革仍在设计论证。
4 财税改革暂无实质性进展
正文
从宏观调控角度来看，2017年财政政策的定调是要“更加积极有效”。从预算增速和赤字率等指标来看，一般公共预算内财政政策在“量”上基本符合预期，并无明显突破；亮点在于两方面：一是预算外准财政的加码，如地方政府专项债和政府性基金大幅增加；二是财税政策更加追求质量，在“结构性”上做文章。
1 预算赤字留有空间，政府性基金支出大增
从宏观调控角度来看，2017年财政政策的定调是要“更加积极有效”。表现在两方面：一是增支，二是减收。收支缺口须由赤字填补。
与2016年执行数相比，全国一般公共预算收入168630亿元，同比增长5%；一般公共预算支出19.49万亿元，同比增加6.5%。财政收支增速均低于我们预计的名义GDP增速(10%左右).
财政收支增速缺口相对收窄。减收增支是财政政策发挥逆周期调控的须要。2015年以来，财政支出增速持续高于财政收入增速。不过，这一缺口正在相对收窄，2015-17年分别为7.4%、2.9%、1.5%。
预算赤字留有空间。一般公共预算收支差额为23800亿元，比2016年高出2000亿元。《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》(以下简称“草案”)中报告的预算赤字率为3%，与上年度持平；但如果按照9%-10%的名义GDP增速计算，得到的赤字率仅为2.93%-2.91%。也就是说，预算收支差额23800相对于3%预算赤字率而言是留有空间的，如果经济增速符合预期，即便实际执行赤字超出23800的预算，赤字率也不会突破3%红线。财政赤字预留空间约为530-760亿元。
中央赤字与地方赤字仍按照上年65:35的比例进行划分。除此之外，还包括未纳入赤字的8000亿地方政府专项债，比上年翻了一倍。
值得注意的是，全国政府性基金预算支出比去年多出8622亿元，增速高达18.4%。2016年这一数字仅为11.7%。多出的部分几乎全部为“国有土地使用权出让收入相关支出”(8063亿元)，这笔支出除了用于拆迁安置费用之外，其余部分都将投资于基建。
2 减税降费规模超万亿
根据《草案》，2017年财政政策的第一项任务就是“继续实施减税降费政策，进一步减轻企业负担”。
“营改增”自2016年5月1日全面推开试点，全年降税规模为5736亿元。2017年在此基础上将再减少企业税负3500亿元左右。
结构性减税计划主要是对小微企业和科技型中小企业减税：
1. 扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元；
2. 科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高75%，千方百计使结构性减税力度和效应进一步显现。
其他列入计划的涉企减费项目包括：
1. 全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金。
2. 取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上，汇总公布中央和地方行政事业性收费目录清单。
3. 进一步清理规范经营服务性收费。
4. 适当减低“五险一金”有关缴费比例。《草案》预计2017年将全面再减少涉企收费2000亿元。
我们的测算显示：与不减税降费的情形静态比较，2017年企业减负总规模约为1.06万亿元。
3 财政支持基建投资
3.1 基建投资规模或达18万亿以上
通过对支出法GDP细项进行敏感性分析，我们的测算显示：
(1)在消费和净出口增速与去年持平的情况下，9%-10%的名义GDP增速要求2017年的固定资产投资(不含农户)增速为6.99%-7.97%。上限接近2016年实际增速7.9%。这与国家发改委预计的65万亿元固投规模相近，也与各省投资计划汇总数基本相当。
(2)根据历史数据及我们对明年房地产和制造业的展望，分别假设房地产投资增速2%-3%、制造业投资增速5%-6%、其他投资增速7%，那么可以进一步推算出，为保持9%-10%的名义GDP增速，今年基建投资增速应不低于11.7%-17.6%，对应的基建投资的增加量为1.8万亿元-2.7万亿元之间。在基准情形下，2017年基建投资增速须达到16.4%，高于上年0.7个百分点；投资增量为2.5万亿元(图表4).
上述情形只是根据预期增长目标的模型推演，实际中，考虑到地方政府换届在2016年下半年以来基本完成，每五年均有一次地方投资冲动，2016年底-2017年初信贷社融超预期，相当一部分投向地方融资平台和PPP基建项目。我们预计今年固定资产投资增速会高于上述16.4%的基准预测，全年基建投资规模或将达到18万亿元。
3.2 多元资金并举支持基建投资
增量基建投资大致对应如下几个资金来源：
预算内资金：主要是国有土地使用权出让收入相关支出的8063亿元增量资金。
地方债：预计2017年地方债发行规模达到7万亿，其中置换债6.2万亿，新增债券8000亿(地方政府专项债2015-17的发行规模分别为1000亿、4000亿、8000亿元).
城投债：2014年和2015年城投债的发行规模均为1.8万亿，2016年为2.5万亿。受地方政府债务管理趋严的影响(政策导向是在增加地方政府专项债的同时限制城投债)，预计2017年城投债发行规模与2016年相当，在2.5万亿上下，难有较大突破。
专项建设基金：2015年9月，由国家开发银行和农业发展银行向邮政储蓄发债筹集资金设立了“专项建设基金”，用于支持基础设施建设。这些债券由财政贴息90%，因而可以看做是准财政的一部分。截止2016年底，前六批专项建设基金共投放1.8万亿元。第七批专项建设基金已于今年投放，规模超过2000亿元。另据媒体报道，部分省份正在考虑参考中央模式设立地方专项建设基金，总额超过2000亿元人民币，用于支持基建投资。
银行贷款：去年12月份和今年1月份银行信贷大幅超预期，新增企业中长期贷款分别达7000亿和1.52万亿，同比分别多增3500亿和4600亿。这些资金中的一部分也将流向基建投资。一般来说信贷对投资和经济有一个季度的滞后，这些资金的稳增长效果将于二季度逐步显现。因而，对于二季度的投资和经济不应悲观。
PPP:PPP是2015年之后力推的投融资模式，截止2016年底，已经签约落地了1351个项目，总投资达2.2万亿元。经过两年的铺垫酝酿，今年落地的规模会有所扩大，预计规模在1.8万亿以上。另外，PPP项目的落地周期在缩短，第三批示范项目的平均落地周期已减少到11个月，比第一批缩短了4个月。PPP的最终资金来源除了包含部分预算内资金、地方债、专项建设基金、银行贷款之外，还包括一定的民间社会资金。
4 财税改革暂无实质性进展
财税体制改革是十八届三中全会《决定》确立的全面深化改革的重头戏。今年两会《政府工作报告》和《草案》中也均提出要切实做好“深入推进财税体制改革，加快建立现代财政制度”。不过，根据两会的最新信息，除了继续完善“营改增”之外，财税改革在2017年难有实质性进展。
完善“营改增”，税率简并。重点改革事项之一是继续完善“营改增”，增值税税率今年将由目前的17%、13%、11%和6%四档税率简并至三档。可能的情形是将交通运输业、邮政、基础电信业的适用税率由11%减并至6%。
房地产税未列入2017年立法安排。根据全国人大发言人傅莹4日在新闻发布会上的表态，房地产税法已经被列入本届人大五年立法规划，但2017年尚无提请人大常委会审议的安排。这意味着，房地产税至少不会在2017年年底之前推开。
个税改革仍在设计论证。降低间接税比例、提高直接税比例是深化财税改革既定的方向。据财政部长肖捷透露，目前个人所得税的改革方案正在研究设计和论证中，总的思路是“综合与分类相结合”——将部分收入项目(如工资薪金、劳务报酬、稿酬等)实行按年汇总纳税；对财产转让等项目继续实行分类征收；并设计专项开支扣除项目(如计生、“二孩”家庭教育支出等)。改革进展将采取“方案总体设计和实施分步到位”的立法惯例，不会打突击战。
