增支、减税和政府信用并举 实施更加积极财政政策
——2016年我国宏观经济分析与2017年经济政策选择
2016年第四季度的世界经济出现了民粹主义的兴起和孤立思想的蔓延，若不加以反制和引导，在世界经济进入增长“拐点”阶段的关键时点，将会导致全球化进程的倒退、贸易保护主义的泛滥和世界经济不平衡的加剧。中国受到经济运行中的深层次结构性问题和全球经济形势复杂多变等因素的影响，整体增速出现了小幅下降，矛盾凸显、风险增大，“L”型底部运行的第一阶段压力巨大。积极财政政策逐步从增加支出转为增支、减税和政府信用并举，并坚持供给侧结构性改革为主线，实施更加积极的财政政策。
美国经济步入繁荣期 “民粹主义”兴起
2016年第四季度的美国经济增速预期将达到4%左右，形成2007年“次贷危机”之后的最佳状态。从美国的经济运行情况来看，2016年，特别是第四季度表现出经济增长态势稳定、支撑动力充足强劲、物价就业保持平稳、增长信心较为坚定的特征，而这一特征与现代宏观经济理论对繁荣期的定义“充分就业、物价稳定、经济扩张、市场出清”的要求基本一致，因此，美国经济从宏观面来看已经进入到繁荣阶段。
在美国经济取得快速增长的同时，为了控制通货膨胀和投资过热，以及防止杠杆的快速提高，美国宏观经济政策保持了适度从紧的取向，我们将这一时期的美国宏观经济政策的运行简要分析如下：
2016年，尤其是第四季度，美国财政政策仍然保持平稳、适度的运行要求，政府资产负债表的扩张速度明显放缓，更多的财政管理来自于加息预期下的财务成本控制与调整。美国2016刚性赤字呈下降趋势，总体财政运行环境较为平稳。从债务余额的情况来看，总体风险不大，可控性良好。美国国债的市场需求较为旺盛，为求保值，投资者宁肯牺牲部分利息收益所得。综上来看，美国财政政策正在回归常态，保持政策的可持续性，提高政策的效率，维护政策与市场运行的一致性成为美国财政政策最主要的取向。
2016年及第四季度，美国的货币政策表现出加息预期不断强化，流动性控制日趋严格，美联储资产负债表缩表计划正式排期等一系列重大变化，货币政策整体呈现出紧缩特征，对经济过热和资产投资过旺形成了抑制。2016年12月15日，继事隔一年之后，美联储综合各方考虑，再度启动加息进程，表明美国从紧的货币政策从预备期转入正式的实施期，随着美元资本成本的上升，将导致固定收益类的美元资产价格下行，同时将通过美元资本成本的上升带动非美元货币的币值波动(以贬值为主)，进而导致非美元资产的价格下降——固定收益资产价格受到被动成本增加的影响，而权益类资产价格则受到汇率的挤压而相应的下降。2016年10月初，在美联储再次加息还没有最终决策之前，耶伦已明确表态要缩减美联储资产负债表，通过加速退出量化宽松政策(QE)期间所持有政府债券和市场债权，在2019年前后将资产负债表的规模从4.5万亿美元缩小到4万亿美元，即减少约5000亿美元的基础货币，以6倍的货币乘数来看，将带来约3万亿美元流动性的回收，约占当期13.34万亿美元M2的22.5%，货币供应量总体从紧。伴随着利率和货币供应量政策的调整，美联储还在“去杠杆”的安排上保持应有的审慎，通过扩大金融企业资产负债表所覆盖的资金范围，将金融衍生品业务和抵押资产限制在流动性好、稳定性高和透明度显化的资产范围之内，并尽量排除非标准化资产被纳入抵押品或衍生品的范围。因此，随着2016年美国经济的繁荣和资产市场的高涨，美国的杠杆率并未出现大幅上涨的情况，但其海外衍生品市场预期将形成一系列的非美元衍生资产和离岸美元的抵押资产。
2016年底的美国总统大选，使跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议(TTIP)、美洲经济区(FTAA)、欧日韩新等重要盟友的国防外交等都面临着急剧转型，相关进程可能戛然而止。从特朗普的选举宣言和总统就职讲话来看，“民粹主义”思想和“孤立主义”色彩是比较突出的政策特征，突出表现在以下三个方面：一是“美国第一”主义，即“买美国货、雇美国人”，美国政府精力向内、投资向内、发展向内，重树美国经济基础和形象，再次成为全球“榜样”；二是美国将重树“有限保护主义”的大旗，在21世纪重演汉密尔顿的保护型发展，在全球最大的经济体的位置上尝试使用美国作为西方世界“跟班”时的贸易政策；三是调整多边主义的外交方式，在经济外交领域中更加注重协同一致，而不是“合同一致”，以共同利益形成共同战略，以共同战略形成合作新盟。美国经济政策在2017年伊始将与2016年的经济形势和政策安排形成战略断层，其是否能够适应繁荣期美国的需要，是否能够满足已经形成的新供给体系和结构性改革的要求，是否能够作为世界经济的发动机，将世界经济推进到更加繁荣、创新和包容的形势之中，我们也都将拭目以待。
中国经济稳中求进 “L”型完成第一阶段探底
2016年，我国经济总量达到744127亿元，约合11万亿美元，增速达到6.7%，超过印度重回世界主要经济体增速的首位。第四季度的经济亮点进一步突出，经济增速也超过前三个季度的水平，达到6.8%，表现出一定程度的回暖特征。从整体上看，我国经济进入到“L”运行轨迹的底部阶段，既要保持“稳”的大局，又要发挥市场的决定性作用，扩大经济中的积极因子，提升经济的增长效益和效果。
2016年的季度经济增长保持异常平稳，四个季度的经济增速分别为6.7%、6.7%、6.7%和6.8%，“L”型的经济运行已经进入到横向探底期，也可以称之为“L”型的1.0时期。从该期的运行情况来看，实体经济的运行环境出现了一定程度的改善，更重要的是成功跨越了“三大风险”，为2017年实体经济探底企稳创造了重要条件。
1、第一大风险是高折旧风险
产业结构调整、生产设备改造、创新驱动战略的推进都会大幅度提高经济的折旧水平和速度，从而导致企业需拿出大量的成本和融入大量的资金以应对高折旧对企业生产提升和资产管理的影响。2016年，我国不断推进多层次资本市场建设，加快推进IPO的速度和再融资的节奏，科学强化企业债券、金融债券的管理和发行，大力实施资产证券化和基础设施资产证券化改革，使得“资产资本化”进程取得了良好的进展，实现了预期目标对高折旧风险的有效跨越。
2、第二大风险是高杠杆风险
尽管我国规模以上工业企业的杠杆率降到了2.26，略高于东亚主要经济体的情况，去杠杆取得了初步的效果。但进一步来看，由于我国工业企业尚未实现股权、债券和基金、保险等资本改造，主要的资产形态仍然是厂房、设备等具有贬值属性的具象化资产，资产的变现能力弱，价值稳定性较差，内在减值的特性较强，所以2.26倍的杠杆率已经属于偏高的状态，在缺乏外部支持的情况下，企业的再融资和“借新还旧”的能力受到束缚。为解决高杠杆风险，我们一是通过股权资产来降低资产负债率水平；二是积极运用政府杠杆，形成投资引导和生产激励，并适当利用政府信用和资产为企业信用和资产进行担保和刚性兑付，降低融资成本，降低资产负债水平；三是积极推进企业优化资产负债表。目前，高杠杆风险虽然未完全化解，但已经实现了总体可控、结构优化和适当下降的目标，2015年年末的规模以上工业企业的杠杆率为2.32，已下降了6个百分点。
3、第三大风险是现金流风险
受到高杠杆风险的影响，企业在现金流上的不足和脆弱就暴露了出来。以规模以上工业企业为例，因为企业的资产负债率仍达到55.8%，企业融资一年期的加权平均利率约为5.26%，而企业的主营业务收入仅增长了4.9%，企业现金流风险虽未到全面爆发的水平，但也大幅度提高，部分融资成本较高，收入水平下降明显的中小企业和重点行业，现金流风险的发生概率大幅度增加。从宏观指标来看，银行的不良贷款率和企业债券的违约率是现金流风险的重要表现性指标：2016年末银行不良贷款率为1.74%，不良贷款15132亿元，约增加了1500亿元；而企业债券的到期违约规模则达到了830亿元，债券违约率超过了0.7%，同比上升幅度超过200%。
面对现金流风险的压力，目前采取的主要策略是“现金流的归现金流，资产的归资产”。也即，控制现金流风险的水平和影响，采取有效的管控措施，避免引发资产风险。目前，我国企业的现金流风险已经有所缓解。
生产性减税效果初现财政赤字总体可控
2016年，受到生产性减税改革的影响和经济结构调控的加快，财政收入的现价增速仅为4.5%，低于不变价计算的GDP2.2个百分点；而财政赤字的规模则达到28289亿元，超过预算安排的21800亿元赤字规模6489亿元，占GDP的比重达到3.8%，首次在3%的水平之上运行。考虑到我国财政赤字以生产性投资和基础设施资产供给为主，在资产证券化改革和国有资产改革的大背景下，这一财政赤字水平安全可控，不会引发财政风险和系统性的金融风险。
2016年，全国一般公共预算收入159552亿元，比上年增长4.5%。其中，中央一般公共预算收入72357亿元，同比增长4.7%，同口径增长1.2%；地方一般公共预算本级收入87195亿元，同比增长4.2%，同口径增长7.4%。全国一般公共预算收入中的税收收入130354亿元，同比增长4.3%；非税收入29198亿元，同比增长5%，税收收入占财政收入的比重仅为81.7%，同比下降0.2个百分点，财政收入质量略有下降。
2016年，全国一般公共预算支出187841亿元，比上年增长6.4%。分中央和地方看，中央一般公共预算本级支出27404亿元，同比增长7.3%；地方财政用地方本级收入、中央税收返还和转移支付资金等安排的支出160437亿元，同比增长6.2%。
构建更加积极的财政政策体系
根据中央经济工作会议的部署和落实贯彻供给侧结构性改革的主线要求，2017年财政政策要坚持做到“财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。”
1、更加积极的财政政策的内涵和可能选择
从财政部门的权力范围和政策能力出发，积极财政政策大约包括三个方面：第一，减税，特别是对生产性企业的减税安排，目标是既降低负担，又鼓励转型，还支持新模式和新产业的发展；第二，赤字，即加大财政支出力度，通过财政支出的扩张，将更多的资源投入到生产领域之中，尽管会带来一定程度的“挤出”效应，但若考虑到“流动性陷阱”等运行风险，“挤出”效应往往可以忽略不计；第三，国库与政府信用，这里所讲的政府信用并不是指政府债券，而是政府存量资产的证券化产品，利用产品的置换或交易，将部分政府信用输出给企业，以维护企业融资的稳定和低成本；而国库也并非指国库资金的实际支出，而是指国库资金的再操作。
2、更加积极财政政策的政策体系与组合包
第一，保障民生兜底的财政政策组合。民生的保障应通过一般性公共预算收入进行保障，或通过出售部分国有资产进行补充。保障民生兜底的财政政策组合，重点是做好以下三项措施：一是合理规范社会保障体系和民生服务体系的公共产品属性，区分社会福利和社会保险；二是确定财政的保障水平和投入方式，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，采取PPP、委托运营等方式提升效率、保障效果；三是通过政府信用的方式，为保障民生兜底的资产提供资产证券化的渠道和空间，从而加速资金滚动，降低投入压力，如在2017年开展基础设施资产证券化安排等重要措施。
第二，降低企业税费的财政政策组合。降低企业税费主要是指降低生产性企业的税费。间接税的减税主要体现在“营改增”的安排上，从目前的情况来看，“营改增”减税主要包括三个方面，即税率性减税，税制性减税和链条性减税(如调整生产方式，利用增值税抵扣链条的设计，有效的实现减税).2017年，应根据“营改增”改革的深化方案的要求，进一步确定相关的征管操作细节，合理优化预征缴制度在实践中的应用，启动制造业增值税税率下降的改革措施，将减税效应进一步向链条性减税的方向集聚。直接税的减税主要表现为企业所得税的下降，主要政策措施包括研发费用扣除项目的增加，小型设备投资的投资抵税安排，大型生产设备的加速折旧等，2017年应进一步强化上述措施的运用，并实现结构性的拓展和扩张；将享有加速折旧的范围进一步扩大到工艺型改革和模式型创新下的生产性固定资产，而不仅仅是设备；将研发费用目录进一步拓展到委托研发的投入和非技术性研发费用的范围。正税清费停收政府性基金的范围进一步扩大，应属政府面向全体公众的公共服务的项目和领域的政府收费加速取消，部分功能相近、征收对象和方式相似的政府性基金和收费进行合并征收，历年结余规模较大或资金用途已不符合市场现状的基金和收费项目要予以减征或停征。
第三，推进供给侧结构性改革的财政政策组合。从供给侧结构性改革的要求来看，应着力增加有效供给，减少无效供给，并使得供给体系能够适应需求结构的变化和调整。这就要求财政要进一步的加大支出力度，扶持新产业、新模式、新业态的建设与发展，而这些支出属于资本性支出，可以通过政府赤字或负债的方式解决。也即2017年可考虑进一步增加政府赤字率和赤字规模，按中央1.5万亿元，地方1.5万亿元的的规模安排赤字，赤字率维持在3.8%到4%之间。积极推进国库管理改革，大力发展政府投资基金、政府引导基金和基础设施资产证券化改革，从而形成较为充裕的政府资产凭证，通过置换和交易的方式，换持企业债券、股票和投资基金产品等，利用政府信用来为实体经济的创新发展和有效供给提供支撑和便利。
(作者单位：中国社会科学院财税研究中心中国财政科学研究院)
